И в федеративных, и в унитарных государствах управление рассредоточено по разным уровням. Центральные, региональные и местные органы власти и управления обладают полномочиями в определенных сферах общественной жизни, несут ответственность за выполнение социальных и экономических программ.
Выполнение этих программ требует определенных расходов. Распределение расходов между уровнями власти вызывает необходимость обеспечения каждого уровня доходами и определяет построение системы межбюджетных отношений.
Попытаемся выяснить, как должны финансироваться бюджетные обязательства каждого уровня власти и как должны взаимодействовать по вопросам доходов органы власти и управления различных уровней.
Существуют общие принципы и условия построения систем доходов каждого уровня власти. Система доходов должна обеспечивать условия, при которых функционирование органов власти всех уровней результативно, действенно. Это возможно, если величина доходов бюджета соответствует их расходным обязательствам и доходы поступают в бюджет регулярно.
Однако этими требованиями ограничиваться нельзя. Доля расходов, которая приходится на местные и региональные бюджеты, не может определять степень экономической и финансовой самостоятельности местных и региональных органов власти и управления. Объем расходов не адекватен степени свободы. Достаточность и стабильность доходов могут достигаться по-разному. Местные бюджеты могут обладать собственными источниками доходов, а могут и получать доходы в виде перечислений из региональных бюджетов или из бюджета центрального правительства. Очевидно, что от избранного метода финансирования зависит степень самостоятельности местных органов. «Независимость местных органов, а следовательно, и уровень децентрализации, в значительно большей мере определяется их компетенцией в сфере финансов, чем компетенцией в решении других вопросов или юридическим статусом».
Выбор метода финансирования (сочетание методов) предопределяется формами и степенью децентрализации государственных функций. Компетенция государственных и административных образований и, как следствие, правовые механизмы финансовой децентрализации и самостоятельности в федеративных и унитарных государствах различны.
Однако вне зависимости от форм государственного устройства должны соблюдаться некоторые общие требования к методам финансирования бюджетов различных уровней. Это объясняется тем, что финансовая автономия местных и региональных органов власти и управления должна быть обеспечена и в федеративных, и в унитарных государствах. Могут различаться только степень и формы такой автономии.
Дело в том, что важнейшее следствие автономии - независимость. В бюджетно-налоговом смысле это означает, что региональные органы власти и управления не должны зависеть от решения центральных органов о передаче части доходов для финансирования расходов, ответственность за которые несет регион. Соответственно местные органы власти и управления не должны зависеть от решений центральных и региональных органов.
Такая независимость - условие существования демократической системы, основанной на выборных органах власти. «Если доходы одного уровня власти зависят от другого, то избирателям трудно определить ответственность избранных ими руководителей за их деятельность».
Принцип финансовой самостоятельности местных органов власти и управления закреплен в международных документах.
Европейская хартия местного самоуправления констатирует, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя, что через них наиболее непосредственным образом реализуется право граждан на участие в управлении государственными делами. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями. Реализовать эти полномочия можно только при наличии необходимых средств.
Хартия определяет, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть, во-первых, достаточными, т.е. соразмерными полномочиями, предоставленным этим органам конституцией и законами. Во-вторых, финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления должны быть стабильными, несмотря на изменения условий их деятельности. И, наконец, в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами. Хартия определяет, что «поменьшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».
Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий, субвенций) из бюджетов других уровней управления. Важнейшим является вопрос о соотношении этих частей. Хартия не определяет, какую долю в бюджете местного органа должны составлять собственные доходы. Этот вопрос в каждой стране может решаться по-разному.
Выдвигают следующие аргументы в обоснование того, что в местные и региональные бюджеты большая часть доходов должна поступать в виде собственных (местных, региональных) налогов.
Во-первых, наиболее бережно и рационально расходуются средства, собранные в качестве местных налогов. Налогоплательщики внимательнее относятся к ним, а не к перечислениям из других бюджетов, поскольку непосредственно ощущают связь между уплатой налогов и получением выгод.
Во-вторых, наличие собственных источников доходов исключает ссылки на недостаточность финансирования как на оправдание бездеятельности местной администрации.
В-третьих, усилия органов власти и управления направлены на реализацию местных программ и не затрачиваются на лоббирование в центральных органах получения необходимых средств.
В-четвертых, контроль за использованием перечислений из других бюджетов ведется на стандартной основе. Это лишает возможности гибко и оперативно учитывать местные особенности.
В-пятых, если доля поступлений из других бюджетов велика и ее размер строго фиксирован, то возможность местных органов реагировать на изменения потребностей минимальна. Например, если трансферты составляют 70% доходов бюджета, то увеличение расходов на 15% потребуют 50%-ного увеличения собственных доходов. Такое резкое увеличение местных налогов в большинстве случаев невозможно.
Но есть условия, которые диктуют ограничение доли собственных налогов в доходах региональных и местных бюджетов.
Экономический потенциал регионов существенно различается. В результате различаются и базы налогообложения, и суммы налогов, собираемых в регионах. Если все бюджеты будут формироваться исключительно за счет собственных налогов, то возникает неравенство в бюджетной обеспеченности населения.
Эту проблему наглядно демонстрирует пример России. Три региона (Москва, Санкт-Петербург и Самарская область) с населением 16,6 млн. человек вносят в консолидированный бюджет около 30% всех налоговых платежей. В то же время 12 наиболее депрессивных регионов с той же численностью населения вносят порядка 5,6 налоговых платежей.
В расчете на одного человека бюджетные поступления существенно различаются. Было бы несправедливым учитывать эти пропорции при формировании местных бюджетов, поскольку они обусловлены не реальным вкладом в экономику населения преуспевающих регионов, а особенностями экономики страны в целом.
Проблему уменьшения неравенства бюджетной обеспеченности населения из-за неравномерного размещения источников поступлений называют проблемой горизонтального выравнивания.
Технически невозможно изъять у благополучного региона «излишки» доходов. Изымается источник дохода в целом. Некоторые из собираемых в регионе налогов объявляются доходами федерального бюджета. Посредством различных механизмов часть собранных сумм может возвращаться в бюджет региона-донора; другая часть передается регионам-реципиентам.
Рассматривая проблему перераспределения средств между субъектами Федерации, Конституционный Суд РФ отметил, что при этом должен соблюдаться принцип равноправия. Он не означает фактического равенства объемов и нормативов отчисления собранных налогов. Суд РФ отметил, что «в силу конституционного принципа равноправия субъектов РФ в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии».
Таким образом, если у депрессивных регионов доля собственных налогов незначительна из-за недостаточности сумм налогов, то у других регионов - из-за их «взноса» в систему перераспределения.
С проблемой горизонтального выравнивания не следует путать проблему распределения прав на получение доходов. Эта проблема особенно актуальна для федеративного государства с богатыми и неравномерно распределенными по территории природными ресурсами.
Эксплуатация природных ресурсов приносит экономическую ренту - высокий доход, обусловленный объективными факторами, а не усилиями хозяйствующих субъектов. «Налоги на экономическую ренту в регионах, богатых природными ресурсами, дают возможность органам власти этих регионов снижать налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечивать исключительно высокий уровень общественных услуг и субсидировать деловую активность на подведомственной территории. Эти действия с тоски зрения других регионов представляются неоправданными, так как разрушают единое поле конкурентной среды, усугубляют территориальное различие в исходных условиях развития регионов и т.п.
Местные органы должны получать компенсацию финансовых, общественных, экологических и других издержек и потерь, вызванных эксплуатацией природных ресурсов. Большая же часть ренты должна поступать в федеральный бюджет для перераспределения в интересах страны в целом.
Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Смысл этой нормы состоит в том, что при использовании природных ресурсов населения соответствующей территории имеет право на часть полученных доходов, в том числе и в виде отчислений от налогов на природопользование, но не все суммы налогов, поскольку это таит угрозу существованию Федерации, нарушает принцип единства экономического пространства. Необходимо также учитывать, что первична гражданская принадлежность к России, а не к субъекту Федерации.
Ограничение доли собственных доходов местных и региональных бюджетов продиктовано и необходимостью проведения единой государственной политики. Финансовое воздействие эффективнее прямого административного воздействия. Предоставляя ресурсы и контролируя их целевое использование, федеральное правительство быстрее и точнее достигает поставленных елей. Влияние на деятельность местных и региональных властей тем больше, чем большую долю их расходов контролирует федеральное правительство.
В соответствии со ст.114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики. Предоставление субсидий и субвенций регионам для пополнения их собственных ресурсов способствует проведению единой политики.
Таким образом, главная трудность заключается в поиске разумного компромисса между стремлением органов местного самоуправления и органов власти и управления регионов добиться финансовой самостоятельности и задачей предотвращения финансового сепаратизма, губительного для государства в целом.
Форма правления, такая как демократия, к которой так стремится Российская Федерация, невозможна без соблюдения фундаментальных прав и свобод человека, без без свободы слова и многих других принципов правового государства.
Для начала необходимо понять, а что же такое федерализм и в чем заключаются его основные и бюджетные принципы. Федерализм - это единая система внутри одного государства, разделенная на области, которые отчасти сохраняют свою самостоятельность в экономических, политических, социальных, культурных и других сферах жизни общества. Иными словами, каждый субъект государства с имеет право на внесение поправок в местное законодательство, а также на распределение бюджетных средств.
Развитие федерализма в России имеет долгий и С введением Конституции, принятой на в 1993 году, Россия получила статус федерации. В статье 5, части 3 Конституции РФ прописаны основные принципы федерализма. Итак, основные принципы федерализма заключаются в том, что:
- Во-первых, каждый субъект федерации (край, автономный округ, область, автономная область, имеет собственное законодательство и устав. Республики имеют Конституцию и местное законодательство.
- Во-вторых, происходит разделение предметов ведения между органами территориальных единиц федерации и органами государственной власти.
- В-третьих, несмотря на размеры территории, все субъекты РФ имеют равные, одинаковые права и общий экономический, политический, социальный статус.
- В-четвертых, Конституция закрепляет принцип федерализма, гласящий о том, что все народы, которые проживают на равны и имеют право на самоопределение (то есть право обозначать свой политический статус внутри государства, культурный, социальный курс развития общества, изменять территориальную форму и др.).
- В-пятых, несмотря на разграничение областей ведения между органами государственной власти и органами субъектов, на территории государства существует единая, целостная система правления.
Безусловно, принципы федерализма, закрепленные в статье 5 Конституции РФ, необходимы для создания демократического государства. Но если проанализировать современную российскую действительность с её многонациональным народом и огромной территорией, принципы федерализма открывают колоссальное количество проблем, которые требуют незамедлительного решения (это и равные дотации в субъекты РФ для поддержания экономики, и ущемление прав граждан по национальному признаку, и др.).
В Конституции РФ прописаны и основные принципы бюджетного федерализма (статья 73). Принципы бюджетного федерализма означают то, что каждая территориальная единица федерации обладает самостоятельностью в бюджетной деятельности. Но бюджетная деятельность субъектов РФ не должна расходиться в принципах проведения единой государственной целями, задачами и курсами развития экономики федерации в целом, реализация которых должна происходить из средств федерального бюджета.
Основным принципом бюджетного федерализма в РФ является то, что на всей территории государства существует единая налоговая и бюджетная система. Единство или целостность бюджетной системы заключается в том, что, во-первых, в федерации существует единая денежная система, а, во-вторых, за нарушения законодательства, касающегося бюджета РФ, применяются одни и те же санкции. Второй принцип бюджетного федерализма заключается в самостоятельности бюджетов субъектов, иными словами, территориальные единицы имеют право в пределах компетенции осуществлять бюджетный закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов. Третий принцип - равенство бюджетных прав.
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ.
По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблем оптимального соотношения федерального бюджета, региональных и местных бюджетов во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы.
Проблема разграничения полномочий между федерацией, субъектами Федерации и местными органами власти является определяющей при становлении бюджетно-налогового федерализма. Россия относиться к асимметричным федерациям. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит и для сохранения единства федеративного государства.
В федеративных государствах постоянно ведется поиск формулы распределения доходов и расходов (властных полномочий) между различными уровнями власти, которая бы улучшила финансовое состояние и качество выполнения возложенных функций и задач без ухудшения положения других уровней власти. Однако в жизни очень трудно добиться такого состояния. Итальянским экономистом В.Парето было введено понятие оптимума (оптимум Парето), означающее такое состояние, при котором невозможно улучшить положение какого-либо из участников обмена без того, чтобы не ухудшить положение хотя бы одного из остальных. Но иногда наблюдаются изменения, которые улучшая положение одних, не затрагивают положения других. Подобные изменения получили название улучшение по Парето.
Увеличение доли федерального бюджета РФ одновременно приводит к снижению доли бюджетов территорий. Это ущемляет интересы субъектов Федерации. Теория бюджетно-налогового федерализма направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворять нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Структурные изменения в бюджетной системе страны не должны ухудшить качество и снизить объем оказываемых услуг гражданам.
По мнению В.П. Орешина, Л.В. Потапова в настоящее время в РФ сложилась определенная система бюджетно-налогового федерализма. Эта система предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального и местного.
Ученые-экономисты Викторова Н.Г., Евстигнеев Е.Н., Харченко Г.П. отмечают, что в России существует проблема бюджетно-налогового федерализма. По их мнению, суть этой проблемы заключается «в определении и понимании налогов как системного элемента экономики, определяющего финансовое благополучие государства в целом, территориальных образований, предприятий и граждан. Налоги, являясь главным источником бюджетных доходов, задают не только параметры постатейного финансирования расходов, но и служат основой для территориального перераспределения финансовых ресурсов». В этой связи бюджетно-налоговая политика должна быть направлена на сбалансирование интересов центра и территорий, определения четких пропорции распределения налоговых платежей по звеньям бюджетной системы3.
На наш взгляд проблему бюджетно-налогового федерализма следует рассматривать значительно шире. Реальный бюджетно-налоговый федерализм должен базироваться на сочетание интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета. Не случайно бюджетный Кодекс РФ (ст.28) к одним из основных принципов построения бюджетной системы относит принцип самостоятельности бюджетов всех уровней.
Под налоговым федерализмом в научной литературе, как правило, принято понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.
По мнению д.э.н., проф. Р.Г. Сомоева налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова. В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.
В широком смысле налоговый федерализм можно характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленные необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах.
Анализ развития бюджетных систем разных стран показывает, что на начальных этапах их становления и развития, а также в периоды усиления централизации государственного управления повышается роль центральных бюджетов. Однако с более активным внедрением рыночных механизмов центр тяжести постепенно смещается на более низкие уровни управления и получают развитие местные бюджеты.
Аналогичные процессы происходят и в России, в связи с переходом к рыночной экономике расширяется самостоятельность субъектов хозяйствования и органов управления всех уровней. Расширение прав местных органов власти сопровождается ростом их бюджетов, изменением механизма их формирования и использования в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития. Однако в условиях рыночной экономики социально-экономическое развитие территорий происходит неравномерно, наряду с благополучными образуются и регионы с хронической безработицей, острыми социальными проблемами, дефицитными местными бюджетами.
Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы.
По нашему мнению, налоговый федерализм предполагает не просто разграничение федеральным законом налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на территориальном уровне -- распределение федеральных регулирующих налогов между ними по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране. В этом, на наш взгляд, заключается полнота содержания данного понятия.
Реализация указанной выше задачи налогового федерализма требует решения следующих двух взаимосвязанных проблем:
- - юридического закрепления полной ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за решение всех финансово -экономических задач функционирования общества, т. е. разграничение предметов ведения между различными уровнями власти и управления;
- - поиска формулы распределения налоговых источников доходов между всеми уровнями бюджетной системы в соответствии с первой проблемой (задачей).
Современный федерализм принято квалифицировать как конкурентный федерализм. Его основой является принцип субсидиарности, означающий, что конкретные задачи сравнительно небольших административных единиц должны решаться на возможно более низком уровне власти. И только такой подход может обеспечить высокую степень независимости и, следовательно, подлинной демократизации управления. В свою очередь, каждое движение в сторону централизации ведет к ограничению гражданских и избирательных прав населения, когда усиливается «анонимность» власти.
Понятие «субсидиарность» раскрывается в ряде принципов, первым их которых является принцип происхождения. Он относится к свободной торговле товарами и услугами и означает, что местные власти не должны проверять и лицензировать подлежащие продаже товары, поставщики которых получили лицензии в другом районе страны. Тогда у местных властей появляются возможности расширения базы налогообложения за счет привлечения «чужих» предпринимателей и стимул к соперничеству в области установления правил, наилучшим образом отвечающих нуждам граждан. Следующий принцип -- «исключительности», т. е. эксклюзивное, четкое и определенное возложение ответственности за коллективные действия на данный уровень власти. Третьим принципом, необходимым для обеспечения эффективного функционирования конкурентного федерализма, является фискальная эквивалентность. Он означает, что каждая административная территория должна финансировать свои властные функции, переданные ей или взятые ею на себя, за счет средств, полученных от налогов, сборов и заимствований, за которые она несет ответственность. Таким образом, государственные расходы «дисциплинируются» благодаря необходимости собирать налоги или брать в долг. Фискальная децентрализация в сочетании с фискальной эквивалентностью (платность за все государственные услуги) создает для местных органов власти стимул к расширению доходной базы и развитию. Этот принцип означает также, что все уровни власти имеют большие права в построении собственных налоговых систем.
Упомянутые принципы, вместе определяющие конкурентный федерализм, имеют тенденцию усиливать друг друга. А при нарушении хотя бы одного из них страдает конкуренция между территориями. Например, право центра устанавливать все ставки налогов наносит серьезный удар по независимости и ответственности местных властей и т. д. Таким образом, подлинный конкурентный федерализм может быть понят только как взаимосвязанное целое.
В мировой практике известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами, названные нами как:
кумулятивный -- соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти (в качестве примера можно привести Швейцарию, где центр и кантоны взимают налоги с одной и той же налоговой базы, однако определяется это база на национальном уровне и на уровне кантонов по разному);
нормативный -- долевое распределение доходов от налогов между различными уровнями бюджетной системы по нормативам, в процентах («германская» модель);
- - дистрибутивный -- концентрация налоговых поступлений первоначально на единый счет или в фонд и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы. По такой схеме происходит, например, формирование Федерального фонда финансовой поддержки регионов РФ и выделение из него трансфертов нуждающимся субъектам Федерации;
- - фиксированный -- разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма («американская» модель).
Таблица 1 Возможные способы формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов
В мире нет страны, которая использовала только один из выше перечисленных методов. Они сочетаются с той или иной степенью верховенства одного подхода над другим. Несомненно, что каждый из указанных способов разграничения и распределения налогов и других доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные положительные и отрицательные стороны.
Использование одной формы регулирования налоговых отношений может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и формировании бюджетов разных уровней.
Это связано, в частности, с тем, что налоговая база распределена по территории страны неравномерно, что создает неравные стартовые позиции для бюджетов. Кроме данного фактора также следует учитывать сезонность поступления налогов. Налоги, имеющие сезонный характер формирования, не должны сосредотачиваться в одном бюджете, а должны быть рассредоточены по всем звеньям бюджетной системы.
Исходя из тех же соображений, нежелательно ставить бюджет в большую зависимость от одного источника налога, поскольку при его даже незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении в силу определенных объективных или субъективных обстоятельств будут возникать проблемы в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Практика показывает, что удельный вес одного источника доходов не должен превышать 30% объема бюджета.
Налоговый федерализм
Федеративный тип государственного устройства влияет на основы построения бюджетной системы страны. Налоговые поступления формируют основную часть доходов бюджетов, во всех странах с рыночной экономикой налоги являются главным рычагом воздействия на экономическое развитие страны. Важнейшее значение в построении качественно новой модели бюджетного федерализма имеет теоретическое и практическое развитие ее составной части- налогового федерализма
В РФ задача развития налогового федерализма на государственном уровне была поставлена в 1996 году в Указе Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в РФ и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 08.05.96 г. № 685.
Понятие «налоговый федерализм» следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова.
В узком смысле «налоговый федерализм» – это разграничение и распределение налоговых источников доходов между уровнями бюджетной системы страны.
В широком смысле «налоговый федерализм» – это сложная и многомерная совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления.
Основными задачами налогового федерализма являются:
обеспечение единства российского федеративного государства,
обеспечение стабильности социально-экономического развития страны через удовлетворение потребности в денежных средствах всех уровней власти и управления,
рациональное перераспределение изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы,
предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства.
В мировой практике известно 4 основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами.
Кумулятивный – соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти
Нормативный – долевое распределение доходов от налогов между уровнями бюджетной системы (по нормативам в %)
Дистрибутивный – концентрация налоговых поступлений первоначально на единый счет или в фонд с дальнейшим перераспределением между звеньями бюджетной системы
Фиксированный – разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма.
В мире нет страны которая отдавала бы предпочтение одному из этих методов, так как каждый из них имеет свои плюсы и минусы. До 1992 г. в нашей стране распределение налогов между звеньями бюджетной системы производилась 2 методами: нормативным и дистрибутивным.
На современном этапе используются кумулятивный метод, нормативный метод, а налоговая система РФ построена на фиксированном методе распределения налогов между бюджетами.
Кумулятивный метод считается одним из индикаторов развития бюджетного и налогового федерализма. С 1 января 1994 г. налог на прибыль организаций взимается по ставке, которая соединяет в себе ставки всех звеньев бюджетной системы.
Распределение основной ставки налога на прибыль (%) (таблица 1)
Таблица 1
|
2001 г. (справочно) |
Гл. 25 НК РФ |
||||||
|
Федеральный бюджет | |||||||
|
Бюджет субъектов РФ |
16% (до 12%)* |
17% (до 13%)* |
17,5% (до 13,5% |
18% (до 13,5%) | |||
|
Местные бюджеты | |||||||
*Законодательные органы власти имеют право снизить ставку налога, поступающего в их бюджеты но не более чем на 4 процентных пункта
Нормативный метод основан на регулирующей функции налогов. Налоговая система воздействует на разные стороны национальной экономики, в т.ч. на выравнивание социально-экономического развития территории. Нормативный метод предусматривает долевое распределение регулирующих налогов между бюджетами разных уровней. Нормативы отчислений подвергаются корректировке каждый год и подлежат ежегодному утверждению в законе о Федеральном бюджете, затем внутри субъектов федерации соответствующим региональном законом о бюджете. В результате местные и региональные власти становятся в полную зависимость от вышестоящих органов. Значительная доля «регулирующих» налогов по сравнению с закрепленными означает усиление межбюджетных потоков денежных средств. Федеративное правительство в силу ведущего политико-правового положения мобилизует свое распоряжение наиболее крупные и стабильные виды налогов (НДС, налог на прибыль, акцизы, НДФЛ).
Т.о. данный метод не гарантирует финансово-экономической самостоятельности территории провозглашенной Конституцией РФ.
Фиксированный метод согласно ст. 12 НК РФ «Не могут устанавливаться региональные и местные налоги не предусмотренные НК РФ. Перечень региональных и местных налогов смотри схему.
Ст. 3 НК РФ определила следующие принципы налогового федерализма:
принцип единства налоговой политики
принцип единства системы налогов
принцип разграничения полномочий в области налогообложения – органы власти субъекта федерации и органов местного самоуправления обладают следующими полномочиями
а) Устанавливать и вводить в действие обязательные к уплате на данной территории региональные налоги, предусмотренные НК (т.е. могут и не вводить)
б) определять следующие элементы региональных и местных налогов:
порядок и сроки уплаты налога
льготы по налогу (в пределах, установленных НК РФ)
ставка налога (в пределах, установленных НК РФ).
Классификация налогов по принадлежности к уровням управления и власти в связи с федеративным устройством Российской Федерации подразумевает введение понятия налогового федерализма - законодательное установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации при формировании доходов бюджетов всех уровней, достигаемое за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей.
Налоговый федерализм - это разграничение и распределение налогов между уровнями бюджетной системы страны, т. е. это совокупность отношений в налоговой сфере между РФ и ее субъектами, органами местного самоуправления, которые обусловлены необходимостью реализации закрепленных в Конституции полномочий.
Основная цель налогового федерализма состоит в обеспечении единства государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти за счет перераспределения части ВВП между звеньями бюджетной системы.
В основу налогового федерализма положены следующие принципы:
§ Зависимость поступлений по налогам от результатов деятельности органов власти и управления. Означает, что на региональные и местные органы власти возлагается функция по осуществлению контроля за поступлением налогов.
§ Степень мобильности облагаемой базы. Высокой степенью мобильности обладают труд и капитал в денежной форме, а более низкой - имущество и природные ресурсы, поэтому налоги на труд и капитал в основном закрепляются за федеральным бюджетом, а налоги на имущество и природные ресурсы - на региональном и местном уровне.
§ Экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения. Издержки по взиманию налогов не могут превышать размера собранных налогов.
§ Регулирование процессов на макроэкономическом уровне. Означает, что за федеральным бюджетом закрепляются основные налоги, через которые осуществляется регулирование процесса воспроизводства на уровне всей страны.
Существуют несколько подходов к решению проблемы налогового федерализма:
§ Кумулятивный - соединение в одной ставке налога ставок каждого уровня власти. Региональные и местные органы власти вправе взимать в дополнение к общефедеральным налогам одноименные налоги, размеры которых установлены верхним пределом. При этом федеральная ставка едина на всей территории страны, а региональная и местная - устанавливаются в пределах лимита (например, налог на прибыль: на федеральном уровне - 2%, на региональном - до 18%, но не ниже 13,5%).
§ Нормативный - устанавливаются нормативы, т. е. проценты, в пределах которых происходит распределение дохода от налогов между уровнями бюджетной системы (не ниже установленного процента).
§ Дистрибутивный - концентрация налоговых поступлений первоначально на едином счете, а в дальнейшем их перераспределение между звеньями бюджетной системы.
§ Фиксированный - разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма. Способы разграничения и распределения налогов различны.
Распределение налогов между уровнями бюджетной системы Таблица 3
| Вид налога | Определение | Сбор и управление | Комментарии | |
| Налоговой базы | Налоговой ставки | |||
| Налог на прибыль | Ф | Ф | Ф | Мобильная налоговая база, стабилизационный инструмент |
| Налог на доход физических лиц | Ф | Ф,Р | Ф | Перераспределительный, стабилизационный инструмент, мобильная налоговая база |
| Многоуровневый налог с продаж (НДС) | Ф | Ф | Ф | Децентрализированное управление трудноосуществимо, если ставки и базы различаются в регионах |
| Акцизы | Ф,Р,М | Ф,Р,М | Ф,Р,М | Налогообложение по месту производства предотвращает экспорт налогов |
| Налог на недвижимость | Р | М | М | Иммобильная налоговая база, оплата по принципу получаемых выгод |
Распределение налогов между уровнями бюджетной системы в РФ в 2008 году Таблица 4
По объекту налогообложения налоги делятся на:
§ налоги на доходы;
§ налоги на имущество;
§ налоги на потребление;
§ налоги на капитал.
По субъекту-налогоплательщику можно выделить следующие виды налогов:
§ налоги с физических лиц (налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц и др.);
§ налоги с организаций (налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость и т. д.).
Следующая классификация налогов - по способу изъятия. В данном случае налоги подразделяются на прямые и косвенные. Это деление осуществляется по трем признакам:
§ по способу уплаты;
§ по способу взимания;
§ по экономическому признаку.
Исходя из первого признака, к прямым налогам относятся налоги, которые вносятся в бюджет действительными плательщиками налогов, а косвенные налоги вносятся в бюджет третьими лицами и ими перелагаются на конечных потребителей товаров, работ, услуг. Исходя из второго признака к прямым налогам относятся налоги, взимаемые по окладным листам, кадастрам; а к косвенным налогам - налоги, взимаемые по тарифам. В соответствии с экономическим признаком к прямым налогам относятся налоги, взимаемые с производства (доходов, имущества), а к косвенным - налоги, взимаемые с потребления (расходов, пользования имуществом). К прямым налогам можно отнести налог на имущество, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, а к косвенным налогам - налог на добавленную стоимость, акцизы.
Налоговый предел - это предельный уровень налогообложения, превышение которого ведет к снижению налоговых поступлений и при котором достигается оптимальная для плательщиков и государственной казны доля валового внутреннего продукта, перераспределяемого через бюджетную систему. Налоговый предел выражается в принципе соразмерности. Принцип соразмерности ярко иллюстрируется кривой Лаффера. Кривая показывает, что при повышении ставки налога до налогового предела налоговые доходы бюджета возрастают.
Однако при превышении уровня налогового предела уплата налога приводит к тому, что у налогоплательщика чистого дохода практически не остается. Начинается спад экономической активности, а уклонение от налогов приобретает массовый характер. Происходит искусственное занижение налоговой базы, перемещение валового внутреннего продукта в сферу теневой экономики и, как следствие, сокращение налоговых доходов бюджета.
При определении влияния налогов на экономический рост необходимо учитывать связь между уровнем налогообложения и объемом налоговых поступлений в бюджет. Для характеристики изменений налоговых поступлений под влиянием определяющих экономических факторов (валового внутреннего продукта, доходов населения, уровня розничных цен и т. д.) в макроэкономике применяется коэффициент эластичности налогов.
Коэффициент эластичности налогов рассчитывается по формуле:
§ Э - коэффициент эластичности;
§ X - начальный уровень налоговых поступлений (всех, группы налогов или отдельного налога);
§ X 1 - прирост налоговых поступлений (всех, группы налогов или отдельного налога);
§ Y - начальный уровень определяющего фактора (например, ВВП и др.);
§ Y 1 - прирост анализируемого фактора.
Коэффициент эластичности налогов показывает, насколько процентов изменяются налоговые поступления при изменении определяющего фактора на 1%. Если он равен единице, то доля налоговых доходов государства в ВВП остается стабильной. Если коэффициент больше единицы, то налоговые доходы увеличиваются более быстрыми темпами, чем возрастает ВВП, и удельный вес налоговых доходов в ВВП возрастает. При коэффициенте меньше единицы доля налоговых поступлений в ВВП снижается.
