Государственно-частное партнерство в сфере туризма
(Кудрявцева Н.В., директор ООО Туристическое агентство «Премьер», президент Ассоциации внутреннего и въездного туризма в Сибирском федеральном округе)
Аннотация. В статье анализируются возможности государственно-частного партнерства в развитии туризма, и приводится опыт сибирских регионов в реализации совместных туристских проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное регулирование индустрии туризма, туризм.
Россия как социальное государство связывает стратегию своего развития с неуклонным ростом качества жизни населения. В условиях рыночной трансформации российской экономики туризм необходимо рассматривать как один из ключевых факторов экономического роста России.
Туризм – это важная и высокодоходная отрасль, которая для многих стран служит приоритетным источником доходов граждан, бизнеса и государственного бюджета. Развитие туризма помогает выполнению определенных функций социального характера, создающих благоприятные условия для развития общества. Туризм способствует восстановлению сил и трудоспособности, рациональному использованию свободного времени людей. Важную роль туризм выполняет в деле трудовой занятости и повышения жизненного уровня местного населения, кроме того, его можно считать экологически безопасной сферой деятельности людей, обогащающей социально-экономическую инфраструктуру государства.
Для регионов России туризм является индустрией, которая способна обеспечивать устойчивый ресурс для развития экономики. Однако сама по себе отрасль туризма недостаточно сильна, чтобы функционировать самостоятельно, ей нужна поддержка. Наиболее эффективным способом развития и сотрудничества на сегодняшний день является государственно-частное партнерство (ГЧП). В России о партнерстве бизнеса и власти заговорили не так давно. В печатных источниках эта тема поднималась применительно к отдельным отраслям, например, транспорту, строительству. В перспективе развития туристической отрасли государственно-частное партнерство рассматривалось в рамках необходимости совместного развития этнокультурных центров и природных парков, выставочной деятельности, гостиничной базы. Данные подходы вполне обоснованы, так как особое значение ГЧП имеет для экономики конкретных регионов, где на его основе развиваются местные рынки товаров и услуг. Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления, где на долю городов и поселков приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения в области социальной инфраструктуры, охраны и развития окружающей среды.
Частному предпринимательству присущи мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Государство как одна из сторон партнерства несет ответственность перед обществом за результат деятельности, выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей общества, причем исполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» определяет принципы ГЧП:
1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
2) обеспечение конкуренции;
3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
6) свобода заключения соглашения.
Следует отметить, что основная цель механизма ГЧП – привлечение частного сектора для поддержки государства в реализации общественно-значимых обязанностей по отношению к населению – обеспечить население доступной и качественной социальной инфраструктурой, тем самым повысить экономические показатели развития территорий. Преимущества использования ГЧП в сфере инфраструктуры заключаются в том, что государственно-частное партнёрство обеспечивает частному инвестору более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа; носит долгосрочный характер; осуществляется в сфере ответственности государства. Так, в рамках проекта «Особые экономические зоны» туристско-рекреационного типа, работающего в Республике Бурятия, частному бизнесу предложено строительство объектов в районе с уже полностью подготовленными коммуникациями для обеспечения жизнедеятельности – обеспечение водой, светом, льготные условия налогообложения, и гарантированный государственный заказ. В настоящее время привлечение инвесторов в Республику Бурятия – трудоемкий процесс. Сказывается удаленность региона от экономических и политических центров, неразвитость инфраструктуры, низкая плотность населения наряду с большими пространствами. Основные проблемы − ограниченная транспортная доступность особой экономической зоны, недостаточно высокое качество транспортной инфраструктуры. ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» расположена на берегу озера Байкал − в этом месте максимально представлены природные богатства региона − целительные минеральные источники, горы, пейзажи и уникальное сочетание ландшафтов. В перспективе ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» может стать центром международного туризма на востоке России.
В том, что сегодня туризм может стать мощным фактором регионального развития не следует никого убеждать. Это аксиома. Многие субъекты Российской Федерации уже оценили его роль, значение и положительное влияние на социальную, культурную и экономическую сферы. Об этом свидетельствуют регулярное участие органов управления туризмом субъектов РФ на российских и международных выставках, частые публикации в прессе, а также экономические и другие показатели.
До недавнего времени в Новосибирской области, обладающей колоссальными туристскими ресурсами, туризм оставался на второстепенных ролях среди экономических приоритетов развития региона. Ситуация кардинально изменилась с разработкой стратегии в сфере развития туризма, базирующейся на трех основных принципах: системности и комплексности, приоритетности, сбалансированного взаимодействия. С опорой на эти принципы обоснованы группы приоритетных направлений развития туризма в Новосибирской области для оказания государственной поддержки: 1) наиболее приоритетные (рекреационный, социальный, научный, транзитный туризм), 2) высокоприоритетные (деловой, спортивный, детский и молодежный туризм), 3) значимые (культурно-познавательный, экологический, событийный, образовательный туризм), 4) перспективные (специальные виды туризма).
В настоящее время муниципальные образования Новосибирской области, оценив свои конкурентные преимущества, делают ставку на формирование туристско-рекреационных кластеров. В Маслянинском районе построен крупный туристический комплекс «Юрманка», где созданы условия для развития горнолыжного спорта. Горнолыжный комплекс «Юрманка», расположен в 150 км от Новосибирска. Обустроены 10 трасс различных уровней сложности в соответствии с международными стандартами, бугельный и кресельный подъемники, 3 безопорных (тренировочных) подъемника, 2 гостиницы, ресторан, детский спортивный центр, каток, гольф-клуб. Помимо горнолыжных трасс (спортивной, классической, любительской и детской) здесь размещены административное здание, ресторан быстрого питания, коттеджный поселок vip-класса, гостиница эконом-класса, пункты проката инвентаря, бытовой модуль (санузлы с душевыми).
В Новосибирской области имеются значительные ресурсы минеральных вод, пригодных для лечебного использования и розлива в качестве лечебно-столовых. Экспериментальные и клинические исследования подтвердили ее высокую эффективность при лечении ряда заболеваний, что, безусловно, является важным фактором при выборе места отдыха туристом. В Чановском районе на базе подземных источников модернизируется курортная зона «Карачи», планируется строительство новых 3-4* корпусов, грязелечебница, мини-аквапарк, фитнес-клуб с бассейном и спа-кабинетом, развлекательный центр, бар и ресторан с диетической и европейской кухней, что позволит обслуживать до 2000 отдыхающих ежедневно. Озеро Карачи занимает площадь 325 гектаров с высокоминерализованной рапой и биологически активной грязью. Запасы ее практически неисчерпаемы. Химический состав обуславливает высокие лечебные свойства карачинской грязи и ставит ее в один ряд с лучшими лечебными грязями мира. На курорте успешно лечатся заболевания костно-мышечной системы, органов пищеварения, нервной системы, дерматологические, урологические и гинекологические заболевания, отдых на этом замечательном озере относится к оздоровительному туризму. Таким образом, развитие туристической инфраструктуры напрямую обеспечивает экономический рост региона и по этой причине, жизненно необходимо для региональных властей.
В развитии туризма партнерство государства и бизнеса можно называть государственно-частным в связи с большей заинтересованностью властей и населения в развитие региональной сферы туризма.
Однако эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности и однозначности правил взаимодействия от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен. Если бизнес рассмотрит в проекте необходимые для него условия, потенциал для получения прибыли, и риски в его понимании будут оправданы, то он включится в проект. В настоящее время данная форма партнерства еще только начинает открывать для себя плюсы взаимодействия государства и бизнеса.
Итак, современные экономические условия требуют от государства и бизнеса активизировать деятельность, направленную на повышение эффективности функционирования экономики. Одним из главных направлений в этой связи становится государственно-частное партнерствов сфере туризма.
Литература:
1. Проурзин Л. Ю. Туризм как экономический приоритет. – М.: Новый век, 2004 г. – 216 с.
2. Столбиков А.И. Партнерство бизнеса и власти для устойчивого развития туризма в регионе //Туризм: право и экономика.- 2006. — № 2.
3. Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. М.: Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14.
4. Харитонова О. Б. Содержание понятия «государственно-частное партнерство» в сфере регионального туризма // Социально-политические науки. – 2013. – № 2. – С. 35.
К началу XXI в. туризм превратился в одну из ведущих сфер экономической, культурной и политической деятельности различных государств и регионов мира. Безусловно, туризм играет одну из главных ролей (в зависимости от страны) в формировании валового внутреннего продукта государства, обеспечении занятости населения, пополнении бюджета различных уровней, способствует притоку иностранной валюты, содействует развитию смежных отраслей, выступая при этом катализатором социально - экономического развития.
Еще недавно туризм в России развивался невысокими темпами, в силу несовершенной инфраструктуры и отсутствия поддержки со стороны государства. Поток иностранных туристов был не велик. В 2009 г. нашу страну посетило 21,3 млн. человек, из которых с целью туризма было 2,1 млн. человек. В 2013 году Россию посетило 28,1 миллион иностранных граждан, а с целью туризма 2,57 миллиона человек. Выехало из России в 2013 году 54 миллиона человек, с целью туризма выехало 18,2 миллиона человек. В приведенных выше данных наглядно видно огромную разницу в несколько раз между выездным и въездным туризмом.
Состояние туристской отрасли в России нельзя считать удовлетворительной. Сложное социально - экономическое положение страны, низкий уровень доходов населения, плохо развитая инфраструктура - это все оказывает негативное влияние на развитие туризма в стране.
Реализация новых целей в туризме делает необходимым не только реформирование социально - политического и экономического характера, но и поиск новых механизмов реализации туристской политики РФ.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это привлечение на контрактной основе органами власти частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики, на условьях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.
Также государственно-частное партнерство можно определить как правовой механизм согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и бизнеса. При этом, его необходимо рассматривать как систему эффективного взаимодействия между органами государственного управления различных уровней и бизнесом, в целях реализации общественно важных проектов и программ социально - экономического развития территорий. Направленных на улучшение качества жизни и на достижение целей государственного управления, как совокупность форм среднего и долгосрочного взаимодействия для решения общественно значимы задач на взаимовыгодных условиях.
Данная форма партнерства возникла в Англии в начале 1990 - х годов. В стране был принят закон, который позволял инвесторам строить совместно с государством различные объекты инфраструктуры, а с 1998 года начала осуществляться поддержка важных для государства проектов на всех уровнях власти. С помощью привлечения частного капитала на развитие туристской индустрии в стране, обеспечивающей комплексное сочетание туризма, посещение памятников природы, истории и культуры, а также различных музеев и фестивалей.
Богатейшее культурно-историческое наследие России - один из наиболее привлекательных ресурсов для развития туризма в Российской Федерации. По данным Всемирного экономического форума, Россия занимает 9-е место из 133 стран мира по количеству культурных объектов.
Однако богатейший природный и историко-культурный потенциал России используется, по оценкам экспертов, не более чем на 20%. Это связано, в первую очередь, с тем, что культурно-исторические центры России мало представлены в мировом информационном пространстве, и лишь малая часть этих культурно-исторических центров охвачена туристской инфраструктурой. Анализ обеспеченности местами размещения в 40 исторических городах Российской Федерации показывает, что в 60% из них отсутствуют благоустроенные гостиничные учреждения, а комфортабельные условия размещения созданы менее чем в 10 городах из 60. По оценкам экспертов, более 60% объектов культурного наследия находятся в предаварийном или аварийном состоянии и требуют проведения немедленной реставрации.
Очевидно, что география туризма в России может и должна быть гораздо обширнее, чем в настоящее время. Существующие в туризме технологии рекламы позволяют сделать привлекательной и посещаемой практически любую местность или город: уникальные объекты наследия являются неисчерпаемым источником для создания оригинальных масштабных проектов и их туристского использования.
В условьях недостатка бюджетного финансирования туристской сферы в РФ привлечение средств частного сектора экономики может в определенной степени стать именно тем «толчком», который позволит России выйти на лидирующие позиции в туристской отрасли.
Все государства привлекали частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач с давних времен, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на выгодных условиях. Именно поэтому, данный инструмент имеет достаточно долгий генезис исторического развития.
1. с IV века до н. эры и до 1980 г. продолжалось зарождение ГЧП в сфере туризма. В IV веке до н.э., в Римской империи и Древнем Риме, в управление частникам передавались почтовые станции, порты, рынки. Это способствовало развитию инфраструктуры отдельных регионов и привлечению туристов. В Германии для привлечения туристов, начиная с 1930-х годов, местные и региональные органы власти создали, с участием частных перевозчиков, различные тематические маршруты. Первый — 1935 г. «Немецкая винная дорога». Далее: в 1950 г.- «Романтическая алея», 1952 г. «Высокогорная Шварцвальдская дорога», 1954 г. «Дорога замков», и т.д. Во Франции взаимодействие государства и частного сектора начинается в XVI – XVIII вв. Проводилось строительство каналов и мостов, с последующей компенсацией расходов, за счет муниципального финансирования (в этот момент формируется и понятие концессия). В России, с середины XIX века и до революции 1917 г., активно использовались концессионные соглашения, для привлечения иностранных и отечественных инвесторов. Однако после революции эта практика была прекращена.
2. 1980-2000гг. начинается формирование критериев государственной поддержки проектов ГЧП в туризме. Первый системный опыт ГЧП, в этой сфере, выделен в 1980-х г. в Великобритании, как следствие, принята Концепция управления государством — «Инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative).Суть ее состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. До конца 90-х оформились критерии государственной поддержки проектов ГЧП и ее нормативно-правовые основы (в т.ч. издан сборник по стандартизации контрактов PFI).ГЧП рассматривался как институт под названием Public Private Partnership (PPP).Так, характеристика исторических особенностей формирования ГЧП, на этом этапе, представлена на рис. 1.
Разработано на основе
Рис. 1 Характеристика исторических особенностей формирования ГЧП.
С этого момента частный бизнес, фактически, получил возможность самостоятельно осуществлять строительство государственных объектов. Проводилось оно за счет собственных средств. Компенсация расходов проходила за счет поступающих доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета (во многих случаях использования частной финансовой инициативы, инвестор привлекался к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности).Однако государственная компенсация производилась только после завершения строительства объекта и его полного оснащения .
В этот период был реализован первый проект по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, на его территории располагались знаменитые архитектурные памятники. Это были: Бирмингемский англиканский кафедральный собор, Бирмингемский католический кафедральный собор, центр католической епархии Бирмингема, музей города Бирмингема, картинная галерея Бирмингема.
Как следствие, на основе контрактов PFI, предполагающих четко оговоренные технические и экологические параметры и требования безопасности, а также последующее обслуживание объектов в течение 28 лет были построены объекты инженерной инфраструктуры: автострадыМ40 (Оксфорд-Бирмингем-Лондон), М5 (Бирмингем–юго-запад Англии), М42 (Ист-Мидлендс), объездное кольцо А4040 и т.д.
В результате проекта, также, были привлечены инвестиции в размере 10 млн. долларов. Они вложены в центр метропольного Уэст-Мидленс, в рамках строительства Бирмингемского ботанического сада, оранжереей, крупных спортивных и спортивно-зрелищных объектов, школ ювелирного искусства и т.д. Бирмингем получил статус «сити».
Значительное влияние на формирование критериев государственных проектов ГЧП в сфере туризма, оказала практика США, хотя в последствии она не получила достаточного распространения. Первый проект по развитию туризма был инициирован в 1990-х. г.,в рамках развития винного туризма Долины Напа и Долины Сонома.
В результате, сформировались два крупнейших центра виноделия, где были применены различные инструменты ГЧП (лизинг, льготное кредитование, маркетинг). При этом государством достаточно широко использовался льготный налоговый режим. Были понижены ставки налога на доходы объектов частного бизнеса, велось государственное финансирование проектов по развитию инженерной инфраструктуры. С 1996 годамногие субъекты туристского бизнеса Долины Напа привлекали лоббистов для продвижения своих бизнес — интересов в конгрессе штата Калифорния.
Поэтому, с 90-х г. в США был легализован лоббизм, как способ ГЧП. Так, Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» провозгласил необходимость открытости усилий, предпринимаемых платными лоббистами, при оказании влияния на действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федеральной власти.
Позднее Законы о лоббировании, как методе взаимодействия государства и бизнеса, были приняты в США, Канаде, Австралии, Бразилии, Германии. Кроме того, именно в США, термин PFI трансформировался в публично-частное партнерство или public-private partnership (РРР).РРР — взаимовыгодное соглашение между публичной и частной сторонами. Создаются они для оказания определенных услуг или выполнения намеченных работ, и заключаются с целью привлечения инвестиций. Исходя из сущности понятия, очевидно, предполагалось, что РРР может реализовываться для решения широкого диапазона задач, при содействии различных законодательных структур.
3.2000-2005 гг. – популяризация опыта ГЧП в сфере туризма (рис. 2). После удачного применения ГЧП в рамках проекта по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, данная практика распространилась на страны Европы. Сущность ГЧП стала трактоваться по-разному. Выделились такие его ответвления, как: «частно–общественное партнёрство», «частно-государственная кооперация», «муниципально-частное партнёрство», «общественно-частное партнёрство» и т.д.
Так, в 2002 г. в Германии основана специальная группа по ГЧП, при Министерстве Финансов (PPP Task Forceat the NRW Finance Ministry). К концу2002 г. подобные группы были основаны при Министерствах финансов: Австралии, Португалии, Франции. В их рамках, также инициированы различные проекты по развитию туризма. С 2004-2005 годов началась массовая популяризация ГЧП в туризме, в странах Евросоюза и мирового содружества.
В 2008 г. вышло индикативное заявление Еврокомиссии «О применении права ЕС в отношении проведения конкурсов и организации концессий в рамках институализированных государственно – частных партнерств». Единое нормативно-правовое регулирование ГЧП находится в процессе разработки.
В России законодательное определение государственно-частного партнерства появилось в 2005 г. в разделах Гражданского кодекса, определяющих типы собственности, а также в положениях Конституции Российской Федерации о признании и защите форм собственности.
Рис. 2. Популяризация практики ГЧП в туризме (разработано автором)
Однако, практика ГЧП активно начала внедряться в туристическую сферу только с 2006 г. До этого разрабатывались исключительно внебюджетные межведомственные инновационные программы «Биотехнология для медицины и сельского хозяйства» (на основе соглашения 2001 г., подписанного министерствами промышленности, науки и техники, государственного здравоохранения, сельского хозяйства и образования РФ) .Сегодня в стране активизировался процесс создания нормативно-правовой базы, регулирующей взаимоотношения государства и бизнеса, в рамках разнообразных механизмов ГЧП.
Специфика исторического генезиса ГЧП не позволила сформироваться, как в отечественной, так и в зарубежной практиках, единой трактовки сущности данного понятия (как экономической категории).
Ситуация осложняется и отсутствием его трактовки в законодательстве Российской Федерации. Так, основные подходы к сущностной трактовке ГЧП, существующие в научной литературе, выделены нами в табл. 1.
Таблица 1 — Анализ подходы к сущностной трактовке ГЧП
| Источник | Содержание авторского определения | Обобщенное содержание |
| Шишкин С.Н. | Форма государственной поддержки предпринимательской деятельности, которая заключается в участии государства в финансировании определенной социально значимой деятельности субъектов. | Форма финансовой государственной поддержки социально — значимой предпринимательской деятельности. |
| Дерябина М. | Институциональный и организационный альянс государственной власти и бизнеса, с целью реализации общественно значимых проектов в масштабах всей страны или отдельных территорий. | |
| Варнавский, В.Г. | Особая форма государственной инвестиционной политики, позволяющей, в ряде случаев, заменять приватизационные программы. | Форма государственной инвестиционной политики. |
| Иванов И. | Комплексный инструмент привлечения инвестиций в капиталоемкие инфраструктурные проекты. | |
| «Банкразвития и внешнеэкономической деятельности» | Привлечение на контрактной основе частного бизнеса для наиболее эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, в ситуации бюджетных, финансовых, мотивационных, компетентностных ограничений, на условиях компенсации затрат, распределения рисков, обязательств, компетенций сторон. | |
| Еганян А. | Экономическая категория, подразумевающая передачу части экономических и хозяйственных публичных функций частному партнеру (на основании соглашения). |
Таким образом, сущность ГЧП, как экономической категории, рассматривается в трех ракурсах:
- форма финансовой государственной поддержки социально-значимой предпринимательской деятельности;
- форма государственной инвестиционной политики;
- контрактная, или на основе соглашения, форма привлечения бизнеса к выполнению социально значимых задач.
В научной литературе выделяется ряд признаков ГЧП :
- двухстороннее партнерство со стороны государства (в лице федеральных или региональных органов власти) и частного бизнеса;
- четкая фиксация основных положений партнерства в официальных документах, имеющих юридическую силу (в договорах, контрактах и т.д.);
- равноправный взаимовыгодный характер партнерства, обеспечивающий достижение основных целей его непосредственных субъектов;
- наличие общности целей государства и частого бизнеса, в комплексе с четко определенным государственным интересом;
- распределение финансовых и других рисков и расходов между сторонами партнерства;
- обоюдное участие сторон партнерства в распределении полученных результатов;
- обоюдные вклады государства и частого бизнеса, как сторон партнерства, в достижение общих целей.
Кроме того, Холодная Н.Д. указывает, что ключевым признаком ГЧП, отличающим его от других форм взаимодействия государства и бизнеса (например, от аренды, или поддержки бизнеса в условиях кризиса), является его долгосрочный характер .
Таким образом следует заметить, что именно «контрактная форма привлечения бизнеса» не является необходимым требованием ГЧП, например, существует и его долевая форма. Кроме того, финансовая или инвестиционная поддержка бизнеса, также, не может рассматриваться, как сущность ГЧП. Так, инвестиционная деятельность ориентирована на получение прибыли, в то время как для государства, при реализации государственно-частного партнерства,нужен его социально-экономический эффект – сама прибыль. Взаимодействие же государства и бизнеса, должно быть долгосрочным, взаимовыгодным и порядок слов в термине не указывает на приоритет именно государственных интересов.
Кроме того, на практике, при ГЧП происходит передача части государственных задач частному бизнесу, предусматривая равные возможности в распределения прав, выгод и рисков.
Поэтому с нашей точки зрения, под сущностью ГЧП, как бизнеса, предусматривается равное распределение прав, рисков и выгод, в отношении социально значимых или имеющих высокую государственную значимость проектов.
Таким образом, в общем смысле — это форма долгосрочного и взаимовыгодного взаимодействия государства и бизнеса по использованию различных видов создаваемого или модернизируемого, в результате такого партнерства, имущества, а также работы, услуги, находящиеся в сфере социальной значимости интересов. Следует заметить, что если объектом такого сотрудничества являться и третья сторона:
- некоммерческие организации, преследующие цель решения экономических, этнических, культурных и других проблем гражданского общества — его можно квалифицировать как публично-частное партнерство (где государство и некоммерческие организации выступают как публичные институты);
- органы местного самоуправления, преследующие цель решения вопросов местного значения муниципального образования — его можно квалифицировать как муниципально-частное партнерство.
При этом ни муниципально-частное партнерство, ни публично-частное партнерство, закономерно не будут являться синонимами ГЧП.
В связи с выделенными положениями, ГЧП в сфере туризма может рассматриваться как двухстороннее долгосрочное сотрудничество между государством и субъектами бизнеса в сфере туризма и рекреации, в рамках проектов (имеющих государственное и общественное значение), создающихся с помощью использования механизмов экономики и права.
Для решения задачи, поставленной в рамках дипломной работы, автор считает целесообразным ответить на ряд поставленных перед собой вопросов.
1. Как ГЧП регламентируются в России?
2. Существует ли в России закон, регулирующий все формы ГЧП?
3. Какой нормативно-правовой акт является основным?
4. Содержит ли отраслевое законодательство нормы о ГЧП?
5. На каких уровнях регулируется сотрудничество в рамках ГЧП?
Основные предпосылки развития ГЧП в Российской Федерации закреплены в базовом законе нашей страны - Конституции. Так, в ст. 34 Конституции закреплено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества (в том числе государственного) для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Также, Конституция устанавливает основы организации государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, распределяет предметы ведения и полномочия между уровнями государственной власти, а также полномочия органов государственной власти, тем самым устанавливает и регулирует правовой статус публичных субъектов, как участников ГЧП.
Сотрудничество в рамках ГЧП представляет собой механизм реализации различных форм взаимодействия государства и бизнеса, поэтому существующую нормативно-правовую базу условно разделить на:
Федеральные законы, регулирующие отдельные формы ГЧП (ФЗ о концессионных соглашениях, ФЗ о соглашениях о разделе продукции, ФЗ об особых экономических зонах);
Акты, устанавливающие деятельность институтов развития и отдельных субъектов, уполномоченных в сфере ГЧП (Инвестфонд РФ, Внешэкономбанк и др.);
Региональное законодательство.
К ключевым актам, регулирующим деятельность Инвестиционного фонда РФ в сфере ГЧП отнесем Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 N 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 30.10.2010 N 880 «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение».
К ключевым актам, регулирующим деятельность Внешэкономбанка в сфере ГЧП отнесем Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития»; Меморандум о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), утвержденный Постановлением Правительства РФ от 27.07.2007 N 1007-р; Распоряжение Правительства РФ от 17.08.2010 N 1372-р «Об определении государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации»
Если говорить об отраслях права, регулирующих отношения ГЧП, то выделим следующие. Гражданское законодательство, в частности, Гражданский кодекс РФ устанавливает основы договорных отношений между субъектами партнерства. Каждая из форм предполагает заключение определенного соглашения (контракта, договора), а, значит, регулируется нормами гражданского законодательства. Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Так, ст.2 ГК РФ применительно к отношениям ГЧП определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав на объекты соглашений; регулирует договорные и иные обязательства, вытекающие из отношений субъектов, а также другие имущественные отношения, связанные с реализацией ГЧП. Бюджетный кодекс РФ регулирует формы и порядок участия государства в отношениях ГЧП, порядок и условия предоставления бюджетных гарантий (Бюджетный Кодекс РФ предусматривает государственные и муниципальные гарантии, определяя их понятие, виды, условия и порядок их предоставления); определяет порядок финансирования проектов ГЧП по средствам бюджетных инвестиций (ст.79, 80 БК РФ); регулирует отношения по разработке, утверждению и реализации целевых программ; определяет предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам (ст.78 БК РФ), применение которых осуществляется в рамках реализации проектов ГЧП. Налоговый кодекс РФ регулирует порядок налогообложения деятельности участников проектов ГЧП, устанавливает специальные налоговые режимы деятельности участников в рамках ГЧП отношений, предусматривает специальные налоговые льготы для субъектов, участвующих в реализации проектов ГЧП. Банковское законодательство регулирует отношения по предоставлению кредитными организациями средств финансирования частному партнеру для реализации проектов ГЧП. Административное законодательство определяет статус и компетенцию органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях в рамках подготовки и реализации проектов ГЧП, а также регулирует порядок осуществления их деятельности. Законодательство в сфере тарифов устанавливает правовые рамки тарифного регулирования в сферах хозяйственной деятельности на соответствующие товары и услуги. Земельное законодательство, в частности, Земельный Кодекс РФ, регулирует вопросы, связанные с использованием земельных участков в проектах ГЧП, порядок их отчуждения, изъятия и т.д. Градостроительное законодательство регулирует вопросы относительно строительства (реконструкции, эксплуатации) объектов ГЧП соглашений. Основным актом выступает Градостроительный кодекс РФ. Законодательство об инвестициях регулирует правовой режим осуществления инвестиционной деятельности (ОЭЗ, в форме капитальных вложений и пр.) и устанавливает правовой статус субъектов инвестиционной деятельности. Основополагающим законом в регулировании отношений инвестиционной деятельности является Федеральный закон от 25.02.1999 №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Антимонопольное законодательство, в частности Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», устанавливает порядок проведения конкурсных процедур в рамках ГЧП, порядок передачи объектов государственной собственности частному партнеру в собственность, в аренду или на иных правах. В области государственных закупок Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» регулирует процедуру размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Несмотря на обширную нормативно-правовую базу, нельзя назвать ее идеальной. Считаем, что современное законодательство во многом не учитывает специфику отношений ГЧП. Так, законодательство о государственных закупках не учитывает особенностей взаимодействия государства и бизнеса в сложных проектах ГЧП, а гражданское законодательство не содержит специальных норм для регулирования всех возможных моделей, используемых в ГЧП. Российская правовая система не создает благоприятных условий для работы инвесторов, она не достаточно адаптирована к международным стандартам. Следует также отметить, что на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствует нормативно-правовой федеральный закон о ГЧП, в связи с чем, сотрудничество в рамках ГЧП регулируется нормами иных законов и подзаконных актов.
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в рамках концессионных соглашения является ФЗ «О концессионных соглашениях». Закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. Цель закона заключается в привлечении инвестиций в экономику страны, обеспечении эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 27 июля 2005 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч.II). - Ст.3126.. Закон перечисляет виды объектов концессионного соглашения, определяет специфику отдельных видов имущества, права и обязанности сторон соглашения, определяет обязательные условия соглашения и подробно регламентирует правоотношения, связанные с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает порядок проведения конкурсных процедур и гарантии прав сторон соглашения. Преимущества и недостатки закона были рассмотрены ранее.
Таким образом, различные формы ГЧП регулируются различными законами (например, концессии законом о концессиях, аренда - ГК РФ и государственным законом о закупках и т.д). Многообразие форм ГЧП предполагает наличие в рамках гражданского законодательства регламентации множества отношений. Невозможно для реализации ГЧП проектов в различных отраслях экономики использовать исключительно одну форму партнерства (концессию) поскольку она имеет ограниченное количество моделей взаимодействия. Но при этом нужно отметить, что смежные законы не учитывают особенностей ГЧП и, как правило, не способны учесть интересы сторон в полном объеме. Поэтому важно на уровне федерации закрепить конкретные формы реализации ГЧП. При этом целесообразно разработать методические рекомендации по разработке соглашений, применительно к установленным формам. По мнению автора важно, чтобы типовые соглашения носили рекомендательный характер. Это позволит сторонам самостоятельно договориться об условиях соглашения, предоставив тем самым частичную свободу действий. Отраслевое законодательство также содержит нормы о ГЧП. Например, в Федеральном законе от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрены строительство и реконструкция автодорожной инфраструктуры на основе концессионных соглашений. Закон устанавливает особенности для концессий в отношении автодорожной инфраструктуры по сравнению с нормами Федерального закона «О концессионных соглашениях», устанавливает расширенный перечень условий, обязательных для включения в концессионное соглашение и дополнительных условий, которые могут содержаться в соглашении, условия договора аренды земельных участков, заключаемого с концессионером.
Как известно, в настоящее время, федеральное законодательство идет по пути создания отдельных нормативных актов, регулирующих ту или иную специфическую форму участия государства во взаимоотношениях с частными лицами. На региональном уровне, наоборот, происходит централизация законодательства и субъекты вправе самостоятельно разработать и принять соответствующие нормативно-правовые акты, тем самым закрепить порядок реализации ГЧП проектов.
Отметим, что не везде принятые региональные законы грамотно коррелируются с федеральным законодательством, но тут, как подчеркивает Х.М.Салихов - председатель подкомитета по развитию ГЧП Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству, складывается нетипичная для нашего законодательства картина - своего рода нормативно-прецедентное право. Региональное законодательство доказало, во-первых: можно применять механизмы ГЧП, располагая существующей "ресурсной" законодательной базой; во-вторых, для применения на практике механизмов ГЧП действительно нужна своя, "специфическая" законодательная база Салихов Х. Точка кипения. - Российская Бизнес-газета. - 2011. - №805 (23) // Официальный сайт газеты «Российская газета»: [сайт]. URL: http://www.rg.ru/2011/07/12/gchp.html (дата обращения 10.11.2011)..
Таким образом, можно констатировать тот факт, что законодательная база, регулирующая положения о ГЧП достаточно обширная, но при этом отсутствует централизованная правовая система, что существенно затрудняет регулирование отношений в рамках ГЧП. Отсутствие закона о ГЧП не позволяет определить особенности ГЧП отношений, а отсутствие закрепленных законодательством форм партнерства не позволяет учесть интересы сторон в полном объеме.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Подобные документы
История создания Всемирной туристской организации, ее структура, состав, деятельность, функции, проекты, сотрудничество. Прогнозируемые данные дальнейшего развития международного туризма. Особенности развития и эффективность новых туристских технологий.
курсовая работа , добавлен 12.11.2009
Информационные компьютерные технологии в управлении деятельностью туристской организации. Сетевые информационные технологии, глобальная компьютерная сеть Интернет. Информация - связующее звено туристской отрасли. Системы бронирования. Маркетинг.
реферат , добавлен 02.06.2004
Форс-мажорные ситуации 2001 года, влиявшие на туризм и методы стимулирования туристской активности. Пути стимулирования туристской активности. Влияние мирового финансового кризиса на туризм в 2009 году. Рекомендации Всемирной туристской организации.
курсовая работа , добавлен 06.04.2009
Определение туристской подготовки и тренировки; их основные задачи в приложении к спортивно-оздоровительному туризму. Содержание туристской подготовки и ее этапы. Структура тренировочного процесса в туризме.
лекция , добавлен 25.11.2008
Теоретические аспекты прогнозирования и оптимизации рисков в туристской отрасли. Методы управления рисками. Общая характеристика деятельности туристической фирмы ООО "Одиссея-XXI". Программа мероприятий по оптимизации рисков на исследуемом предприятии.
дипломная работа , добавлен 09.03.2013
Экологический туризм - одна из наиболее бурно развивающихся отраслей мировой туристской индустрии. Тенденции развития экологического туризма определены Всемирной Туристской Организацией (ВТО). Объектом исследования является экологический туризм в России.
курсовая работа , добавлен 27.12.2008
Понятие и положения туристской отрасли РФ. Исследование конъюнктуры рынка туризма. Анализ развития туристской отрасли в Ленинградской области. Основные экономические показатели деятельности турфирмы, ее конкурентные позиции, направления совершенствования.
дипломная работа , добавлен 19.04.2011
Концепции развития туристской отрасли, обеспечивающие соответствующий уровень качества туристских услуг. Значение и роль туризма, состав и структура мирового и российского рынков туристических услуг. Прогнозы развития внутреннего и внешнего туризма.
курсовая работа , добавлен 10.03.2012
